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汪安南
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
党的十八大以来，习近平总书记对黄河的事情始终牵念于心，走遍了黄河上中下游9省区，两次亲自主持召开座谈会部署黄河流域生态保护和高质量发展。总书记指出，保护母亲河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。强调，治理黄河，重在保护，要在治理;把大保护作为关键任务；坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路。总书记还深刻指出，河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危，高屋建瓴阐明了水安全问题是事关生态和文明兴衰的基础性问题。通过对总书记重要论述的学习领悟，我认为研究黄河流域生态演变，需要沿着“人与河”“人与自然”“发展和安全”交互影响这条主线，透过中华文明发展历史进程，用系统、全面的观念去分析认识。下面我从三个方面进行汇报。
一、黄河的基本情况和生态功能
在我国古籍中，黄河很早就被尊称为“四渎之宗”，百水之首，炎黄子孙视黄河为“母亲河”。毛泽东主席曾经说过，“你们可以藐视一切，但是不能藐视黄河。藐视黄河，就是藐视我们这个民族。”黄河不仅给我们提供了灌溉之利、舟楫之便，支撑着流域经济社会发展，是流域内万千生灵的重要生存依托，更是中华儿女共有的精神家园。
(一)黄河深刻影响了中国和中华民族
黄河是一条源远流长、滋养万物的生态之河。大约150万年前，黄河已开始孕育和发展，经过漫长地质时期的溯源侵蚀和夺袭，距今10万年左右，古黄河逐步连通湖盆、劈山成峡，形成东流入海的海洋水系。黄河由青藏高原巴颜喀拉山北麓的涓涓细流起步，一路携川纳流，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9省区，于东营市垦利区注入渤海，干流全长5464公里，流域面积79.5万平方公里。黄河宛如一条巨龙，横跨我国地势三大阶梯，穿越干旱少雨的西北、华北大地，塑造了千姿百态的地形地貌，连接了类型多样的生态单元，养育了各具特色的生物群落，创造了充满活力的河流生态系统。
黄河是一条光辉灿烂、生生不息的文明之河。华夏先祖在黄河流域辛勤耕耘，开辟了先进发达的农业文明。中华5000多年文明史中，黄河流域有大约3400年是全国政治、经济、文化中心，诞生了“四大发明”，分布有郑州、西安、洛阳、开封等古都。中华民族在应对黄河水旱灾害的逆境中一路走来，锻造了自强不息的民族品格，萌生了“以水为师”的朴素生态智慧；统一修治黄河的需求使社会组织体系更加紧密，促进了国家形态的形成，由强有力的“大一统”政权安平河患，成为历史发展的内在逻辑。发端于黄河流域的黄河文化是中华文明的根脉和魂魄，历经历史变迁而赓续传承、绵延至今，成为我们坚定文化自信的重要根基。新时代，以习近平同志为核心的党中央以宽广的历史视野和深邃的历史眼光，在中华民族的“初兴”之地布局落子，擘画黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，必将有力助推中华民族伟大复兴中国梦的实现。
黄河是一条泽被八方、支撑发展的命脉之河。漫长的历史时期，黄河承担了由弱到强、绵绵不尽的发展压力，哺育了繁盛的农耕文明。现在，黄河流域是全国重要的粮食基地，能源、化工、原材料和基础工业基地。粮食和肉类产量占全国1/3左右。已探明的煤炭保有储量约占全国总储量的50%，已探明的石油储量占全国地质总储量的约40%。稀土、铝土等8种矿产资源具有全国性优势。黄河为全国粮仓丰廪和国家能源安全提供着重要的水资源支撑，同时承担着向河北、天津、胶东半岛等流域外供水的任务。黄河以占全国2%的河川径流量，支撑着全国12%人口、17%耕地的用水需求，在经济社会发展全局中发挥着举足轻重的作用。
黄河是一条桀骜不驯、复杂难治的忧患之河。历史上黄河以善淤、善决、善徙闻名于世，水少沙多、水沙关系不协调是黄河复杂难治的根本症结。黄河多年平均天然径流量535亿立方米(1956-2000年系列)，列世界大江大河100位之外，仅为长江的1/17，多年平均输沙量达16亿吨(1919-1959年系列)，平均含沙量35公斤每立方米，输沙量与含沙量均为世界大江大河之首。巨量泥沙在河道中不断淤积，导致下游“地上悬河”高耸，下游河道成为与淮河流域、海河流域相隔的分水岭。目前河床普遍高于背河地面4-6米，其中高于新乡市20米，高于开封市13米，高于济南市5米。历史上，黄河洪水决口泛滥的记载不绝于书。从公元前602年(周定王五年)到1938年的2540年中，黄河共决溢1590次，较大改道26次，平均三年两决口，百年一改道，决溢范围北至天津，南达江淮，纵横25万平方公里。黄河流域还是干旱灾害严重的区域。从1368年(明洪武元年)至1949年的582年中，有“人相食、饥殍盈野、死者枕藉”等记述的大旱灾61年，平均9.5年一遇。频繁的水旱灾害不仅给中华文明腹心地带造成巨大破坏，而且往往伴随着严重的生态灾难，黄河曾因此被称为“中华之忧患”。
(二)黄河流域构成我国重要的生态屏障
从全国生态建设格局看，由黄河串联起的生态单元地位十分重要。按照《全国主体功能区规划》，流域内有三江源草原草甸湿地生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区等12个重要生态功能区。国家“两屏三带”生态安全战略格局中的青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、北方防沙带等均位于或穿越黄河流域。
从上游地区看①，黄河河源地区是“中华水塔”的重要组成部分，宁蒙灌区形成独特的人工生态系统。黄河源区位于青藏高原东北部，以草原、湖泊、沼泽地貌为主，是黄河径流主要来源区和水源涵养区，区间产水量超过黄河径流量的1/3，直接影响黄河水资源变化趋势。扎陵湖、鄂陵湖是流域内海拔最高的淡水湖，湖区及周边栖息着珍稀高原野生动物，同时阻隔着柴达木盆地荒漠化向东南蔓延，是维系青藏高原生态平衡的重要砝码。宁蒙灌区农业发展历史悠久，形成了稳定的绿洲生态系统，是“北方防沙带”的重要组成部分，遏制着乌兰布和、库布齐、腾格里沙漠扩张，有效减少了区域风沙对东部和京津冀地区的侵袭，拱卫着西北、华北地区的生态安全。
从中游地区看②，黄土高原生态直接影响黄河下游防洪安全。黄河难治、根在泥沙。黄河流域的水土流失主要集中在黄土高原地区，该区域面积64万平方公里。据1990年遥感调查资料，水土流失面积达45.4万平方公里，每年每平方公里水土流失超过15000吨的剧烈侵蚀面积占全国同类面积的89%。严重的水土流失不仅造成了当地生态环境恶化，而且是导致黄河下游河床淤积的根源。保护黄土高原生态环境，对于破解黄河水沙关系不协调的治理症结、保障黄河长治久安至关重要。
从下游地区看③，河口三角洲生态良性维持是黄河生态系统完整、健康的重要表征。1855年黄河在河南铜瓦厢决口后，夺大清河入渤海，在黄河独特水沙条件和渤海弱潮动力环境共同作用下，淤积形成了中国暖温带保存最完整、最广阔、最年轻的湿地生态系统，1500多种野生动物在此繁衍生息，是渤海区域海洋生物的重要种质资源库和生命起源地，东北亚内陆和环西太平洋众多鸟类由此迁徙中转或在此越冬。河口三角洲地处黄河尾闾，是河流与海洋物质能量交换的重要场所，其生态系统变化是黄河和渤海区域生态健康的“晴雨表”。
从黄河自身看，河流发挥着重要的生态廊道功能。对于多年平均降水量只有446毫米的黄河流域来说，黄河水对生态系统的维系作用不言而喻。黄河河道不但是水资源的重要载体，也是行洪排沙的重要通道，还承担着养育水生生物、补给沿河地下水等重要生态功能。同时上游河道阻隔着沙漠合拢，下游河道与沿河生态林、湿地公园和广大滩区构成带状生态系统，对维持生物多样性和局部气候调节都有积极正面的影响。
从生态系统的质量和稳定性看，黄河流域生态先天不足本底差、后天失养“病”根深。受自然禀赋和人类活动影响，流域内约有3/4以上的区域属于中度以上生态脆弱区，是我国生态脆弱区分布面积最大、类型最多、脆弱性表现最明显的流域之一，流域生态易破防、难恢复，保护治理的任务因此更显重要和紧迫。
二、黄河流域生态演变与人类活动影响
“黄河宁，天下平”，中华民族进入文明时期之后，黄河因其战略地位重要而倍受倚重和依赖，治黄一直是兴国安邦的大事，从汉代开始中央政权专设治河的官员或机构负责河务。人类通过长期的、大规模的资源开发利用、洪水灾害治理等活动，深度参与流域生态系统大循环，成为其中十分活跃和关键的要素，河流生态系统又将人类的影响反馈作用于人类自身，在这样的循环往复中推动着黄河流域的生态演变。
(一)黄河洪水对流域生态演变产生重大影响
黄河既是华北平原的主要塑造者，也是区域生态的重要影响者。从人类历史时期看，受地形条件影响，黄河多次大致以郑州为顶点在黄淮海大平原剧烈摆动、南侵北犯，下游的频繁决溢改道，导致原有水系剧变和生态系统紊乱，由此带来生态灾难的例子俯拾皆是。比如，1855年，黄河在河南铜瓦厢决口改道北流后，在河北南部和山东西南部地区任意泛滥达20年之久，严重破坏区域生态平衡；同时，遗留在河南东南部、安徽和江苏北部地区的黄河故道成为区域风沙之源。100多年后，焦裕禄同志来到历史上多次决口的兰考任县委书记，带领人民群众在黄河故道与风沙、盐碱、内涝“三害”进行了艰苦卓绝的斗争，足见黄河决口改道对生态损害程度之深。频繁决口改道还对黄淮海平原的湖泊及湿地演变产生重大影响，比如荥泽、圃田泽(位于今河南郑州)等因泥沙淤填而消亡，大野泽(位于今山东菏泽)、大陆泽(位于今河北邢台)等因黄河改道而消失。
黄河洪水频发，既有天灾也有人祸。封建社会战争和军阀混战时期，有明确记载的较大人为决口12次。比如南宋年间，为阻金兵南下，东京留守杜充掘开黄河，此次黄河夺淮入海持续700多年，淮河干支流河道、湖泊普遍淤高，蓄泄洪能力降低，导致水灾害频发、地形地貌改变，并使独流入海的淮河改注长江入海。再如1938年，为阻日军西进，国民党在郑州花园口掘河，黄河再次夺淮，所经河网水系难以容纳，到处漫溢成灾、淤塞河渠，形成5400平方公里的黄泛区。到1947年黄河归故之前，黄河带到淮河流域的泥沙大约有100亿吨，无数良田变成沙荒地，黄泛区生态至今未彻底恢复。
(二)不合理人类活动带来严重生态创伤
过度开垦砍伐加剧水土流失。据《黄河志》及有关研究资料：古代黄土高原林地面积曾占总面积的40%至50%；该区域黄土土质疏松、易于耕种，是理想的农耕场所；春秋战国后期，黄土高原农耕范围逐步扩大，森林开始遭受破坏，黄河含沙量增加，战国时人们已经用“浊河”来称呼黄河；公元2年(西汉元始2年)黄土高原人口达到880万左右，农田开垦面积迅速扩大，森林破坏面积接近1/3，汉代典籍中开始出现“黄河”的称谓；西周以来中央政权以及割据政权长期建都于黄土高原南部的长安和洛阳，由于战乱不止，都城屡毁屡建，而中国古代建筑以木构架结构为主，加之伐薪烧炭为主要燃料来源，木材消耗量巨大，造成大量森林被毁；北宋和明朝，黄土高原西部与中北部长期处于战争前线，中央政权大力推行屯垦措施，导致农田开垦不断从草原向高山地区的森林和陡坡地扩展。从西汉到晚清，黄土高原人口增加近三倍，农业区逐步由南向北延伸，对植被破坏呈波浪型逐步加剧趋势。到1949年天然次生林覆盖率只有约6%。
用水失度造成河道断流、湿地萎缩、河床淤积。随着经济社会迅速发展，20世纪70年代黄河水资源开发利用率超过50%，加之当时流域管理的法治和技术支撑薄弱，水资源利用逐步突破河流承载极限，带来断流等一系列生态问题。黄河下游断流始于1972年，1972-1999年的28年中，下游利津站有21年发生断流。尤其是20世纪90年代，断流年年出现，1997年利津站断流长达226天，断流河段最长延伸至开封。长时间断流使河流生态系统濒临崩溃，依河而生的生物补给通道中断，黄河三角洲淡水湿地总面积下降。长时间的小流量过程使河道过流能力急剧萎缩，20世纪90年代黄河下游主河槽淤积量占全部淤积量的90%，1996年8月黄河花园口站出现7600立方米每秒洪水，洪水位比1958年22300立方米每秒时还要高0.91米，洪水威胁明显增大。
大量排污造成水质恶化。20世纪80年代中期以来，黄河流域工业化、城市化迅猛推进，粗放的发展方式一度导致黄河干支流水质快速恶化。据2000年黄河流域水质评价结果，评价河长中水质劣于ⅲ类的河长比例占46.5%，其中22.9%的河长为劣ⅴ类。特别是渭河咸阳以下河段常年水质劣于ⅴ类，丧失基本的水体功能。
(三)一部黄河治理史就是一部人类与自然的关系史
历代劳动人民和治河先贤为治理黄河灾害进行了艰苦探索。远古时期生产力极其低下，人类没有能力与黄河洪水抗争，只能“择丘陵而处之”。原始社会共工和鲧“障洪水”的传说，表明人们开始在部落定居地周围垒土挡水。相传大禹采用“疏川导滞”的策略，顺地形把洪水引入已疏通的河道、洼地或湖泊，然后“合通四海”，由“堵”到“疏”是中国治水史上的一大飞跃。战国时期，铁器广泛使用，大规模修建堤防束缚洪水成为可能。西汉时期，黄河下游河道已成为“地上悬河”，贾让提出治河三策，上策为改道、中策为分流、下策为巩固原有堤防。东汉初期，王景开辟新河、实施宽河行洪，形成了一条入海最近、水流最畅、输沙能力最强的行洪路线，黄河出现了约800年相对安流时期。明朝治河专家潘季驯认为水流分散，势必水浅流缓，不能带走大量泥沙，主张“以堤束水、以水攻沙”，这种水沙兼治的学说对后世治河产生了深远影响。中国古代人民不断总结与黄河相处的经验教训，调整治河方略，取得了积极的治理成效。但由于对河流生态系统的整体性缺乏认识，把治河的主要精力放在与洪水的对抗上，且治理措施多局限于下游一隅，始终难以打破河淤堤高、屡治屡决的循环。近代李仪祉首次提出上中下游全面治理的主张，但因战乱难以实施。
中国共产党领导人民逐步走向人水和谐的治河之路。1946年党领导解放区军民开创人民治黄事业以来，开展了波澜壮阔的保护治理实践。1955年全国人大一届二次会议通过《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》，这是迄今我国唯一一部经最高国家权力机关审议通过的大江大河综合规划。经过几代人不懈努力，形成了“上拦下排、两岸分滞”(上拦指利用上中游水库拦洪削峰，下排指充分利用河道排洪入海，两岸分滞指利用蓄滞洪区蓄滞洪水)处理洪水和“拦、调、排、放、挖”(拦指水土保持措施和骨干工程拦沙，调指调水调沙，排指利用河道排沙入海，放指引黄放淤，挖指挖河疏浚)综合处理泥沙的方略，实现了由偏重下游治理向全流域治理转变，由被动治理向主动治理转变。先后战胜了12次洪峰流量超过10000立方米每秒的大洪水，彻底扭转了黄河频繁决口改道的险恶局面，创造了黄河70多年伏秋大汛不决口的人间奇迹，避免了决口改道带来的生态灾难。开展了维护黄河健康生命的探索与实践，在我国大江大河中率先开展水量统一调度，出台了《黄河水量调度条例》，确保了流域及相关地区供水安全，化解了严重的黄河断流危机；连续20年调水调沙使下游主河槽平均下切2.6米，改写了下游河床淤积抬高的历史。黄土高原水土流失治理实现由点到面、由单项治理向综合治理转变，水土保持法引领水土流失综合治理新实践，植被覆盖度由20世纪80年代的不足30%提高到60%以上。为适应黄河特殊河情，建立了流域管理机构直管下游河道和防洪工程的独特管理体制。体制机制法治的力量与流域实际相结合，走出了一条独特的河流保护治理之路，从根本上改变了黄河的面貌。
党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发表重要讲话，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，从系统工程和全局角度寻求新的治理之道；把治理好黄河当作治国理政的大事来抓，站在人与自然和谐共生的战略高度，提出了“统筹山水林田湖草沙系统治理”“把水资源作为最大的刚性约束”“紧紧抓住水沙关系调节这个‘牛鼻子’”等一系列重大要求，指引黄河保护治理变革性实践，将人民治黄事业引入崭新境界。
一是坚持人民至上、生命至上，续写了黄河岁岁安澜的新时代华章。黄河下游标准化堤防全面建成，干流堤防全面达标，显著提升了防洪能力。贯彻“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念，成功应对了18场编号洪水。2021年，战胜新中国成立以来最严重秋汛洪水，在确保黄河大堤和水库安全的前提下，避免了下游滩区140万群众转移和399万亩耕地受淹。不断优化调水调沙模式，持续稳定了中水河槽。着眼滩区居民安居乐业，开展河南、山东下游滩区居民迁建，目前已基本解决90万群众的防洪安全问题。
二是把水资源作为最大的刚性约束，守住开发利用上限。强化水资源统一调度，实施用水总量和强度双控，黄河实现连续22年不断流。按照习近平总书记提出的“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求，坚持“有多少汤泡多少馍”，精打细算用好水资源，从严从细管好水资源，打响黄河流域深度节水控水攻坚战。流域448个县级行政区达到节水型社会标准，暂停流域6省区的13个地表水超载地市和62个地下水超载县新增取水许可审批，加大水权转让实施力度解决新增用水需求，有效提升了水资源节约集约安全利用水平。
三是突出抓好中游水土保持，黄土高原绿色版图不断扩展。实施上中游水土流失区重点防治工程、国家水土保持重点建设工程等，持续开展退耕还林还草，加强小流域综合治理，强化人为水土流失监管，积极探索黄土高原小流域水土保持特色产业综合体建设，绿水青山与金山银山相融相生的格局加快形成，水土流失呈现面积强度“双下降”、水蚀风蚀“双减少”态势，昔日山光水蚀的黄土高原迈进山川秀美的新时代。
四是把大保护作为关键任务，河湖生态持续复苏。将黄河生态调度由干流向支流、由下游向全河、由河道内向河道外延伸。黄河干流和6条重要跨省支流的15个控制断面生态流量全部达标。2018年以来共向乌梁素海生态补水24.32亿立方米，向华北地下水超采区生态补水47.07亿立方米。建立覆盖全流域五级河湖长组织体系，解决了一批复杂难治的“四乱”问题，河湖面貌焕然一新。水利与生态环境部门强化配合，流域ⅰ-ⅲ类水质河长占比由2012年的55.5%上升至2021年的90.4%。
三、黄河保护治理的突出问题和对策措施
黄河安澜是中华儿女的千年期盼。总体上看，黄河流域生态环境质量出现了稳中向好趋势，水安全保障能力持续提升，但问题和风险依然复杂严峻。洪水威胁、水资源短缺、生态环境脆弱、高质量发展不充分等问题呈现深度交织态势，黄河保护治理任重道远。历史的经验和教训都表明：保护流域生态环境、统筹发展和安全必须在尊重自然规律、生态规律和经济社会发展规律的基础上，实行最严格的制度、最严密的法治，把水利高质量发展作为重要抓手，更好地协调规范人与河、人与自然的关系，解决与经济社会发展相伴生的生态环境问题，全面提升流域水安全保障能力。
(一)目前黄河保护治理存在的突出问题
黄河流域最大的威胁是洪水。当前，受全球气候变化复杂深刻影响，极端天气多发重发，黄河发生大洪水的风险正在累积增加。经对2021年郑州“7·20”暴雨分析演算，若暴雨中心向西偏移100-200公里，主雨区将全部进入黄河流域，天然情况下花园口将出现31800-37300立方米每秒的洪水，即便经过上中游水库联合拦蓄，花园口洪峰流量仍将超过20000立方米每秒，接近下游千年一遇设防标准；黄河是一条多沙河流，虽然近些年来沙量大幅下降，但无论从现在来看还是从长周期视角研判，黄河水沙关系不协调的特点并未改变，同时水沙调控工程体系尚不完善，历次规划确定的干流7座控制性工程，尚有古贤、黑山峡、碛口等3个梯级未开工建设，小浪底水库调水调沙后续动力不足，下游河道仍有淤积抬升的风险；下游299公里游荡性河段河势尚未有效控制，“二级悬河”和“动床”形势严峻，极易出现“小水大灾”的情况。黄河水害隐患还像一把利剑悬在头上。从历史上看，洪水威胁亦是对流域生态安全的极大威胁。
黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。黄河水资源禀赋不足，降水量低于400毫米的干旱半干旱区占流域面积的40%，流域人均水资源量仅为全国平均水平的27%。且天然径流量呈减少趋势，1919-1975年系列多年平均天然径流量580亿立方米，1956-2000年系列减少为535亿立方米；城市建设、经济布局与水资源承载能力匹配度依然偏低，黄河水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线；许多地区缺水问题长期存在，根据研究，2035年黄河流域经济社会缺水量将达133亿立方米。如遇类似1922-1932年的连续枯水年，流域水安全保障将面临巨大挑战。尖锐的水资源供需矛盾，制约流域经济社会高质量发展，也使生态用水保障难度极大。
黄河流域最大的问题是生态环境脆弱。与上世纪80年代比，河源区永久性冰川雪地面积减少52%，湿地面积萎缩20%；2020年黄土高原水土流失面积仍有23.42万平方公里，尤其是对下游淤积影响最大的多沙粗沙区、粗泥沙集中来源区自然条件十分恶劣；汾河、沁河等支流断流问题突出；汾渭平原等地区地下水超采，流域浅层地下水年均超采约10亿立方米；汾河、延河、泾河等支流污染严重；与河争水、与河争地的现象时有发生，影响河流生命健康。
黄河流域最大的短板是高质量发展不充分。沿黄地区产业倚能倚重，以能源化工、原材料等为主导的特征明显，缺乏竞争力强的新兴产业集群；2019年流域高效节水灌溉率不足32%，城镇管网漏损率平均达12.9%，非常规水利用率仅为20%，一些地方、一些产业用水较为粗放，节水的力度和深度仍有差距；流域水利高质量发展不充分，基础设施欠账较多。比如近几年尽管黄河来水偏丰，但由于缺少盛水的“盆”和连通的水网，无法实现更高效率的时空调节。较为粗放的发展模式对流域水安全保障和生态持续改善形成突出制约。
(二)黄河保护治理有关对策措施建议
筑牢防洪安全屏障，保障黄河长治久安。落实紧紧抓住水沙关系调节“牛鼻子”的重大要求，把完善水沙调控体系和防洪防凌调度机制明确为法律规定。建立完善的干支流控制性水工程联合统一调度机制，推进黄河古贤、黑山峡、碛口等水利枢纽建设，充分发挥水工程联合调水调沙作用，增强径流调节和洪水泥沙控制能力，塑造协调的水沙关系。持续加强黄河下游防洪工程建设，开展下游悬河和游荡性河道整治，推进下游标准化堤防现代化提升工程建设，确保河床不抬高、堤防不决口。加快完善干支流防洪减灾体系，推进支流堤防达标建设，实施病险水库和淤地坝除险加固，加强蓄滞洪区建设，有效提升流域整体防洪安全保障水平。推进滩区居民迁建，并对滩区土地利用、基础设施建设等作出约束性规定，确保行洪、滞洪、沉沙功能不受影响。
贯彻“四水四定”原则，管好用好水资源。落实把水资源作为最大的刚性约束的重大要求，从法律层面明确最严格的水资源保护利用制度。着眼流域水资源节约集约利用，坚持节水优先，打好深度节水控水攻坚战，精打细算用好水资源，从严从细管好水资源。完善黄河水资源统一配置和调度机制，研究优化调整“八七”分水方案，推进支流水量分配和地下水管控指标确定,健全区域用水量控制指标体系，明晰各行政区域用水权益，实行严格的用水总量和强度双控。完善流域节水型社会建设机制，实行强制性用水定额管理制度，以大中型灌区、高耗水工业和服务业为重点，推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损；发挥市场作用，建立促进节约用水的水价形成机制。完善规划水资源论证、取水许可等制度，根据区域水资源承载能力状况，建立动态化、差别化管控机制，促进人口经济与资源环境相均衡。提高水资源水生态承载能力，在充分节水的前提下加快构建国家水网，建设流域重大引调水和重点水源工程，促进水资源优化配置。
守住水生态保护红线，维护黄河健康生命。落实把大保护作为关键任务的重大要求，全流域全要素统筹完善保护与修复制度。加大干流和支流源头水源涵养区保护修复力度，对主要湿地、重点河湖管理范围内的采矿、采砂等活动作出禁止性规定，维护上游天然生态系统的完整性。完善中游水土流失防治机制，明确禁止开垦的范围和生产建设活动强度控制措施，健全淤地坝建设管理、安全运行制度，加强多沙粗沙区治理、塬面治理保护、小流域综合治理、生态清洁流域建设等，减少入河入库泥沙。以稳定河势、规范流路、保障行洪能力为前提，保护河道自然岸线，遵循河口流路演变规律，规划安排备用流路。实施清水沟、刁口河流路生态补水，提升河口生态功能。从黄河流域生态环境系统性和完整性出发，加强涉水空间管控，强化生态用水调度管理，建立健全干流和主要支流生态流量监测预警机制，确保黄河不断流，维护黄河健康生命。
强化流域统一治理管理,完善流域管理体系。落实共同抓好大保护、协同推进大治理的重大要求，形成中央统筹协调、部门协同配合、属地抓好落实、各方衔接有力的管理体制。以流域为基础单元，坚持流域系统观念，坚持全流域“一盘棋”，一体推进黄河流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理。进一步明确流域管理机构法律地位和职责，强化在全流域防洪、监测、调度、监督等方面职能，为其依法实施水行政监督管理提供更有力的法治保障。发挥黄河流域省级河湖长联席会议机制作用，形成多部门紧密协作、责任共担、信息共享、问题协商、联防联治的工作格局。建立国家层面流域生态保护补偿制度，引导支持地方开展不同形式的横向生态补偿探索，完善用水权市场化交易制度。鼓励水利科技创新，构建具有预报、预警、预演、预案功能的数字孪生黄河，以数字化、网络化、智能化支撑带动黄河保护治理现代化。支持黄河实验室等科研创新平台建设，深化水沙情势变化、流域生态演变等重大课题研究。
促进保护和发展协同，带动全流域高质量发展。落实坚定走绿色低碳发展道路的重大要求，通过法律层面的约束规范、鼓励支持措施，引导流域发展动力转换、效率变革，摒弃“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产和消费模式，让生态得以休养生息。严控上中游地区新建各类开发区，对高污染行业实施强制性清洁生产审核。支持水电、风电等资源丰富的地区建设多能互补的清洁能源基地。巩固黄河流域对保障国家粮食安全的重要作用，鼓励建设高标准农田、现代畜牧业生产基地，大力支持发展节水型设施农业，发展高效旱作农业，推动黄土高原小流域水土保持特色产业综合体建设。
以上对策措施，黄河保护法(草案)已经作出了比较系统的制度性安排。鉴于河流是天然的水系整体，保护治理要素具有不可分割的流域性特点，而当前流域治理管理在不少方面还存在着弱化虚化的问题，建议以流域为基础单元，对统一规划、统一治理、统一调度、统一管理作出更加细化的规定。
2021年，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》正式印发，黄河保护治理的“四梁八柱”已经搭建起来。在党中央和习近平总书记的关心下，在全国人大和栗战书委员长的推动下，一部充分体现黄河保护需求的法律已经呼之欲出。我们坚信：只要矢志不渝沿着习近平总书记指引的方向推进黄河保护治理，黄河流域必将不断谱写良法善治的崭新篇章，中华民族的母亲河必将以全新姿态澎湃在中华民族伟大复兴的新征程上。
(主讲人系水利部黄河水利委员会党组书记、主任)
① 自河源至内蒙古托克托县的河口镇为黄河上游，干流河道长3472公里，落差3496米，流域面积42.8万平方公里。
② 自河口镇至河南郑州桃花峪为黄河中游，干流河道长1206公里，落差890米，流域面积34.4万平方公里
③ 桃花峪以下至入海口为黄河下游，干流河道长786公里，落差94米，流域面积2.3万平方公里。
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